Millainen Suomen 2030 ilmasto -ja energiapoliitiikka pitäisi olla?

Sipilän hallitus julkaisi viime syksynä suunnitelman  vuoteen 2030 asti vaadittavien päästövähennysten toteuttamisesta (2016 energia -ja ilmastostrategia). Suunnitelmaa on täydennetty ja tarkennettu syksyn aikana ilmastolain edellyttämällä keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmalla (KAISU). 

Hallituksen linjauksia on käsitelty viime kuukausina runsaasti tiedotusvälineissä. Olen itse käynyt kymmeniä keskusteluja aiheesta ja yleensä tehtyjen valintojen riskien ja kustannusten esiin nostamisen jälkeen minulta kysytään: "Kuulostaa perustellulta, mutta mikä olisi sinun vaihtoehtosi?” Yritän vastata tässä blogikirjoituksessa esitettyyn kysymykseen. 

Alla kehitysehdotukseni tiivistetysti, niille jotka eivät jaksa tai ehdi lukea koko kirjoitusta.

1. Päästötavoitteita pitäisi arvioida niiden nettovähennysten näkökulmasta (ei EU-lainsäädännön kolmessa pilarissa) ja siksi päästöjen ja nielujen välinen nollasummapeli pitäisi muuttaa tavoitteeksi vähentää päästöjä ja kasvattaa nieluja. Tämä edellyttää hiilinielujen väliaikaisen pienenemisen täysimääräistä huomioimista laskentasäännöissä ja ohjauskeinoja, joilla maankäytön (sekä metsä -että maataloudessa) hiilinieluja voidaan kasvattaa. 

2. Nyt valituilla toimilla hallitus lisää tietoisesti biomassan lisääntyvään käyttöön liittyvää sääntely -ja kustannusriskiä painottamalla biopolttoaineiden osuuden kasvattamista liikenteessä, lämmityksessä ja työkoneiden käytössä. Yhteensä biopolttoaineilla on suunniteltu saavutettavan 2,1 Mt eli 39 % kaikista ei-päästökauppasektorin vuoteen 2030 ulottuvista päästövähennyksistä. Valitsemalla kustannustehokkaammat toimet (kohta 3) Suomi voi itse jo nyt vaikuttaa edellä kuvattujen riskien todennäköisyyteen, tasapainottaa eri sektoreille kohdistuvaa kustannusrasitusta ja ohjata kokonaisuutena yhteiskuntaa kohti pitkän aikavälin hiilinegatiivisuutta. 

3. Hallituksen päästövähennystoimien kustannus on arvioitu tehdyissä vaikutusarvioissa 900 M eur suuruiseksi – sama lopputulos saataisiin lähes viisi kertaa halvemmalla (170 M eur) nostamalla öljylämmityksen ja maatalouden päästötavoitteita. Ohjauskeinoina tulisi käyttää ensisijaisesti hiilen hinnoittelua eri muodoissaan (esim. verotus, päästökauppa) eikä ohjaamalla tukia yksittäisiin teknologisiin ratkaisuihin. Erityisesti öljylämmityksen osalta tämä voisi olla tehokasta, kuten Ruotsin esimerkki osoittaa. Maatalouden päästövähennyksiä voitaisiin toteuttaa tukia vähentämällä päästöjä eniten tuottavista tuotantomuodoista ja uudelleen kohdentamalla niitä hiilensidontaan kannustaviin käytäntöihin.

Hallituksen päästövähennystoimet, niiden tuottama vähennys ja biopolttoaineiden osuus 

(*huom. rakennusten erillislämmityksessä ja työkoneissa ei ole eroteltu bio-osuuden ja muiden toimien osuutta)

***

Niille, joilla on aikaa lukea koko kirjoitus: avaan aluksi omat näkemykseni ilmasto -ja energiapolitiikan tekemisen periaatteista, koska politiikassa on kyse valinnoista.

1. Päästövähennyksillä on kiire ja nyt tehtävät valinnat heijastuvat pitkän aikavälin kehitykseen – Suomen pitää saavuttaa hiilineutraalius ja sen jälkeen negatiiviset päästöt Pariisin sopimuksen tavoitteen saavuttamiseksi. Päästöjen ja nielujen erillinen tarkastelu EU:n lainsäädännön kautta ei riitä, vaan kumpaakin tarvitaan yhtäaikaisesti. Päästöjen vähentäminen tarkoittaa ilmakehään päätyvien kasvihuonekaasujen nettomääräistä vähennystä, ei sitä miten EU:n ilmasto -ja energiapolitiikkkaa on jaoteltu poliittisesti (päästökauppa, ei-päästökauppasektori, maankäyttö ja metsät). Erityisesti biomassan hyödyntämisellä on sektorit ylittäviä vaikutuksia, jotka pitää huomioida täysimääräisesti toimien vaikuttavuutta arvioitaessa. Vuoteen 2030 ulottuvalla aikavälillä pitäisi huomioida myös selkeämmin polkuriippuvuuden riski sekä kunnianhimon että keinojen suhteen. Monilla sektoreilla nyt tehtävät valinnat heijastuvat vuoteen 2050 asti. Energiantuotannossa, rakennuksissa ja liikenteessä tehtävät investoinnit ja kalusto on pitkälti vielä käytössä silloin. Lyhyen aikavälin ratkaisut voivat osoittautua kalliiksi ja tai vaikeasti peruttaviksi. 

2. Päästöjen vähentäminen tulisi olla ensimmäinen (ja ainoa) tavoite  - mitä enemmän asetamme rinnakkaisia ja jopa ristiriitaisia tavoitteita, sitä enemmän itse tavoite eli päästöjen vähentäminen jää taka-alalle. Tämä koskee erityisesti tiettyjen teknologisten ratkaisujen suosimista (uusiutuvat, energiatehokkuus jne.) ja ilmastopoliitikan kautta haettavia kasvu/vienti/työllisyyspyrkimyksiä. EU-tasolla näistä ollaan yritetty päästä 2030-tavoitteissa irti ja Suomen ei kannata kansallisesti rakentaa päällekkäisyyttä. Energia -ja ilmastostrategiassa on päästövähennyksille rinnakkaisia tavoitteita, kuten uusiutuvien osuus, omavaraisuus, hiilen käytöstä luopuminen, tuontiöljyn puolittaminen ja liikenteen uusiutuvien polttoaineiden osuuden kasvattaminen. Näin moni rinnakkainen tavoite syö tehtävien päätösten yksinkertaisuutta ja johdonmukaisuutta sekä lisää  riskiä osaoptimoinnille ja lisääntyville kustannuksille. 

3. Päästöjä pitäisi vähentää siellä missä se on kustannustehokkainta. Pitkällä aikavälillä Suomen pitää olla hiilinegativiinen ja kaikkien sektoreiden pitää päästä päästöissä mahdollisimman lähelle nollaa. Tämä tarkoittaa, että toimet tulevat ennemmin tai myöhemmin koskemaan kaikkia liikenteestä ja maatalouteen. Hiilinegatiivinen Suomi tulee näyttämään huomattavasti erilaiselta ja meidän olisi rehellistä myöntää, että prosessissa tulee olemaan yksittäisiä voittajia ja häviäjiä. Valtion tehtävänä on olla pro market ja ajatella koko yhteiskunnan etua, ei pro business ja keskittyä yksittäisten yritysten tai toimialojen tukemiseen, jos on selvää että niiden liiketoiminta ei kykene siirtymään kohti nollapäästöisyyttä. Paras tapa tähän pro market ajatteluun olisi asettaa päästöjen negatiivisille ulkoisvaikutuksille hiilen hinta joko päästökaupan tai verotuksen kautta.

Näistä periaatteista johtamalla voimme sitten lähteä tutkimaan hallituksen 2030-energia ja ilmastostrategiaa. Mitä nyt tehdään? Toteutuvatko edellä mainitut kolme periaatetta? Jos ei, niin mitä pitäisi tehdä? Katsotaan ensin lukujen valossa mikä Suomen tavoite on ja millä keinoilla siihen aiotaan päästä.

Ongelma nro 1: päästöt eivät nettomääräisesti vähene vuoteen 2030 mennessä lisääntyvien hakkuiden takia

Täyttääkseen EU-velvoitteen Suomen pitää vähentää päästöjä n. 6 miljoonaa tonnia nykykehitykseen verrattuna. Keskeinen toimi on liikenteessä saavutettavat päästösäästöt, jotka tuottavat yli puolet kokonaistavoitteesta. Hallituksen tavoite nojaa pitkälti fossiilisten polttoaineiden korvaamiseen biomassan energiakäytöllä. Biopolttoaineita suunnitellaan käytettäväksi sekä liikenteessä että asuntojen lämmityksessä. Biomassan hyödyntäminen on vuoden 2030 aikajänteellä nollasummapeliä. Lisääntyvät hakkuut vähentävät hiilen sidontaa ja tästä syystä Suomen nettopäästöt eivät vähene käytännössä lainkaan (v. 2014 38 Mt - v.2030 36-39 Mt)

Lähde: taustaraportti kansalliselle energia -ja ilmastostrategialle vuoteen 2030 (2017)

Ongelma nro 2: päästövähennykset ovat kalliita ja painottuvat muutamiin toimiin lisäten niihin liittyviä riskejä

Nettopäästöongelman lisäksi päästövähennysten kustannustehokkuutta tarkastellessa havaitaan, että keinoja ei ole kohdistettu niille sektoreille, joissa se olisi vaikutusarvioiden pohjalta kaikkein halvinta. Hallituksen Energia -ja ilmastostrategian keskimääräiset kustannukset on arvioitu n. 900 MEUR suuruisiksi (toimet eivät yllä 2030-päästötavoitteeseen), kun kustannustehokkuutta priorisoimalla voitaisiin päästä n. 170 M EUR kustannuksilla vaadittuun päästövähennystavoitteeseen.

Lähde: Keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman vaikutusarviot (2017)

Suurin ero kustannukissa selittyy öljylämmityksen ja maatalouden hyödyntämättömästä potentiaalista. Suomessa on edelleen 150 000 öljyllä lämmitettävää omakotitaloa. Öljylämmityksen voisi järjestelmällisesti ja asteittain ajaa alas veronkorotuksilla, aivan kuten Ruotsissa on tehty. Maataloudessa on mallinnuksissa arvioitu olevan huomattavasti enemmän kustannustehokasta vähennyspotentiaalia, kuin mitä hallituksen suunnitelmissa on ajateltu. Kansantalouden näkökulmasta maatalouden päästövähennykset olisivat ainoa toimi, jossa toimien hyöty olisi kasvun kannalta positiviinen. Päästöjä voitaisiin vähentää yksinkertaisesti pudottamalla maataloustukien ja kaikkein saastuttavimman tuotannon määrää ja sitä kautta tarve kerätä veroja pienenisi vastaavasti.

Biopolttoaineilla toteutettavat päästövähennykset pitävät sisällään merkittävän sääntely -ja kustannusriskin, sillä niiden ilmastohyödyt riippuvat EU-lainsäädännöstä ja hinta puolestaan kahdesta Suomen vaikutusvallan ulottumattomissa olevasta tekijästä: öljyn hinnasta ja sähköautojen kustannuksista. Edellä olevassa taulukossa olevat vaaleansiniset palkit kuvaavat näiden muuttujien vaikutusta biopolttoaineiden keskimääräisiin kustannuksiin. Mikäli öljyn hinta pysyy matalalla ja sähköautot tulevat hinnaltaan kilpailukykyisiksi 2020-luvun alussa (ja alkavat yleistyä nopeasti) tarkoittaa tämä, että biopolttoaineiden avulla syntyvät päästövähennykset tulevat olemaan satoja euroja kalliimpia per vähennetty tonni. Onkin aiheellista kysyä, onko tässä tilanteessa järkevää lukita biopolttoainetavoite paikalleen vai varautua siihen, että kustannusoletukset tulevat muuttumaan? Riskienhallinnan näkökulmasta toimien hajauttaminen ja niiden säännöllinen arviointi vaikuttaisi olevan perustellumpaa kuin lopullisen päätöksen tekeminen nyt. Kaikkein tehokkainta liikenteen ilmastopolitiikkaa olisi laittaa yksityisautoilijat maksamaan selkeästi saastuttamisesta sekä verotuksen että esimerkiksi erilaisten ruuhkamaksujen kautta. 

Yhteenveto

Olen edellä pyrkinyt tuomaan esille, että hallituksen nykyisessä energia -ja ilmastopoliitikassa on riskejä ja  toimien kohdentamisessa sekä ohjauskeinoissa olisi parantamisen varaa. Biopolttoaineiden merkittävälle lisäämiselle olisi olemassa vaihtoehtoja ja tehtyjen vaikutusarvioiden mukaan niiden kustannukset olisivat huomattavasti nykyistä keinovalikoimaa pienemmät. Ilmastopoliitiikan pitkän aikavälin tavoitteista huolimatta nyt tehtävillä ratkaisuilla tulee olemaan merkittäviä heijastevaikutuksia ja monissa toimissa on riski sekä epäoptimaalisesta resurssien kohdentamisesta että polkuriippuvuudesta, jossa lukitaan päästökehitys pitkälle tulevaisuuteen. 

Päästöjen tehokas ja nettomääräinen vähentäminen tulisi nostaa selkeästi ilmastopolitiikan ensimmäiseksi (ja ainoaksi) tavoitteeksi. Aidosti vaikuttavia ja tehokkaita ohjauskeinoja (mm. verotus) pitäisi käyttää nykyistä selkeästi enemmän ja pyrkiä välttämään erilaisten tukien sekä rahoituksen ohjaaminen yksittäisiin teknologiin ratkaisuihin. Valtion tulisi ohjata yhteiskuntaa päästövähennyspolulla, ei pyrkiä valitsemaan yksittäisiä voittavia hevosia.